Le Quotidien

Mots clés : collectivités • assurances • émeutes urbaines • catastrophes naturelles • dotation de solidarité

Devant la multiplication des phénomènes naturels (tempêtes, épisodes de sécheresse) et des violences urbaines, les assureurs, échaudés par l’ampleur des indemnisations à verser, ont de plus en plus tendance à refuser d’indemniser les petites et moyennes communes. Celles-ci, devant des franchises d’un montant effrayant, se retrouvent en difficulté, voire même dans l’impossibilité d’assurer certains bâtiments communaux, dès lors impossibles à rebâtir en cas de nouveaux sinistres. Pour tenter d’esquisser une amorce de solution, Lexbase a interrogé sur ce sujet Guillaume Gauch, avocat associé et Romain Millard, avocat, Selas Seban & Associés*.

Lexbase : Pouvez-vous nous rappeler les difficultés concrètes rencontrées par les collectivités pour s'assurer ?

Guillaume Gauch et Romain Millard : Entre 2015 et 2023, la période avait été relativement favorable aux collectivités en matière d’assurance, avec peu de difficultés pour trouver des cocontractants et des dépenses d’assurance qui augmentaient globalement moins vite que l’inflation.

Au contraire, l’année 2023, marquée par la crise inflationniste, les émeutes urbaines de l’été et de nombreux sinistres environnementaux, a connu un brutal retournement de situation qui perdure depuis lors.

Ainsi, s’agissant des collectivités qui ont déjà un contrat d’assurance, nombre d’entre elles font état d’au moins un problème important d’exécution : dégradation de la relation avec l’assureur, refus d’indemnisation ou différends sur le montant de l’indemnité et, surtout, forte augmentation des franchises et/ou des primes imposée par l’assureur à l’occasion de la négociation d’un avenant. Ces problèmes d’exécution peuvent même aller jusqu’à la résiliation unilatérale du contrat par l’assureur, à laquelle les collectivités ne peuvent s’opposer et dont elles peuvent seulement retarder la prise d’effet pour un motif d’intérêt général durant le temps nécessaire à la passation d’un nouveau contrat, dans la limite de douze mois [1].

S’agissant des collectivités qui cherchent à s’assurer, elles sont de plus en plus nombreuses à être confrontées, lorsqu’elles lancent des appels d’offres, à l’absence de candidats ou à des offres présentant des conditions inacceptables.

Résultat : de nombreuses collectivités ont vu les conditions de leur couverture assurantielle se dégrader et quelques-unes – environ 1 500, selon l’Association des maires de France – se retrouvent sans couverture. Ce sont les communes qui sont affectées au premier chef par ces difficultés, ce qui s’explique par le fait qu’elles détiennent l’essentiel du patrimoine des collectivités et qu’elles supportent en conséquence la majorité des dépenses publiques locales d’assurance.

Lorsqu’elles ne trouvent aucune solution, les collectivités n’ont d’autre choix que de s’auto-assurer.

Certes, l’auto-assurance est, dans la plupart des cas, autorisée pour les collectivités, à la différence des personnes privées. Cependant, la loi impose la souscription d’une assurance responsabilité civile dans certains domaines (véhicules terrestres à moteur, centres de vacances, de loisirs et groupements de jeunesse, établissements recevant des enfants inadaptés ou handicapés, établissements chargés de la formation professionnelle alternée de mineurs, épreuves sportives sur la voie publique, remontées mécaniques) et la méconnaissance de ces obligations peut générer un risque pénal.

Les causes de ces difficultés assurantielles sont multiples : un manque de concurrence sur le marché de l’assurance des collectivités territoriales, des risques à assurer de plus en plus nombreux et coûteux (risques environnementaux, violences sociales, attaques cyber…), un manque de connaissance par les collectivités de leur propre exposition aux risques et, partant, des difficultés pour elles à définir leurs besoins.

Ces constats ont été dressés de manière concordante au cours de travaux menés, d’une part, par la commission des finances du Sénat [2] et, d’autre part, à la demande du Gouvernement [3], ainsi que par la Cour des comptes [4]. À cet égard, il en ressort un manque de données consolidées à l’échelle nationale sur les conditions d’assurances des collectivités.

Lexbase : Comment compte y répondre l'État ?

Guillaume Gauch et Romain Millard : Le 25 avril 2025, l’État a signé avec France Assureurs (fédération française de l’assurance) et les associations d’élus locaux une charte d’engagement pour un plan national d’actions « PACT 25 » dont l’objectif est le suivant : « plus aucune collectivité territoriale en France ne doit se retrouver en situation involontaire de défaut d’assurance ».

Ce plan comprend une série d’engagements à la charge des différentes parties prenantes, certains étant précis et opérationnels, d’autres relevant davantage de déclarations d’intention.

Du côté du Gouvernement, trois mesures concrètes ont été annoncées pour les prochains mois.

La première mesure sera la mise à jour d’ici fin juin 2025 du guide pratique de passation des marchés publics d’assurances des collectivités locales, qui date de 2008. L’objectif sera d’aider les collectivités à identifier et exprimer leurs besoins en matière d’assurance et de développer une compréhension partagée avec les assureurs des possibilités offertes par le code de la commande publique, afin que les appels d’offres permettent à ces derniers de proposer aux collectivités les solutions les plus adaptées.

La deuxième mesure sera l’adoption d’un décret visant à plafonner le mécanisme de modulation à la hausse des franchises « catastrophe naturelle », en fonction du nombre de reconnaissances au cours des cinq dernières années pour les biens implantés dans des communes dotées de plan de prévention des risques naturels (PPRN).

La troisième mesure sera l’adoption d’un autre décret afin, d’une part, de corriger l’article D. 125-5-7 du Code des assurances N° Lexbase : L5150MGT de sorte que le montant de la franchise catastrophe naturelle ne soit plus obligatoirement aligné sur le montant de franchise le plus élevé figurant au contrat pour les mêmes biens et, d’autre part, que cette franchise soit plafonnée pour les petites communes et s’élève par défaut à une fraction du montant des dommages.

Néanmoins, le calendrier d’adoption de ces deux décrets n’a pas encore été précisé.

Lexbase : Ces réponses seront-elles suffisantes, notamment pour les collectivités qui se trouvent déjà sans solution ?

Guillaume Gauch et Romain Millard : Les mesures précitées ont davantage vocation à réduire les risques de futurs défauts de couverture assurantielle qu’à régler les situations existantes.

Pour venir en aide aux collectivités qui font d’ores et déjà face à une absence de solution ou, plus largement, à des difficultés assurantielles, le PACT 25 prévoit la création d’ici la fin du premier semestre 2025 d’une cellule d’accompagnement et d’orientation, dénommée « CollectivAssur », placée auprès du Médiateur de l’assurance et financée par France Assureurs.

Cette cellule aura pour mission de faire un diagnostic flash de la situation des collectivités qui la solliciteront, puis de les orienter soit vers un parcours « urgence » (conseils auprès d’un groupe d’intermédiaires ou, en cas de refus d’assurance sur une garantie obligatoire, saisine du bureau central de tarification), soit vers un parcours « sécurisation » (mise en relation avec les interlocuteurs nationaux ou locaux appropriés pour affiner le diagnostic (inventaire du patrimoine, cartographie des risques), élaborer des recommandations en matière de prévention et de protection).

Par ailleurs, CollectivAssur sera chargée d’identifier et d’animer un réseau de référents au niveau national et départemental, au moyen de webinaires et de rencontres avec les acteurs à l’échelle départementale (préfectures, associations locales d’élus, référents France Assureurs, antennes des agences…). Elle aura également une fonction d’observatoire, par la production d’un rapport annuel et une fonction d’alerte en cas de perturbations sur le marché assurantiel.

En parallèle, les assureurs se sont engagés, de leur côté, à « proposer des contrats d’assurance adaptés aux besoins des collectivités, dans le cadre du nouveau dialogue promu par le guide pratique » et à « faciliter la recherche de solutions pour les collectivités qui rencontrent des difficultés et à accentuer le dialogue avec les collectivités dans l’élaboration des contrats d’assurances ».

Enfin, il faut souligner qu’une partie de la solution dépendra aussi des collectivités elles-mêmes. En ce sens, elles se sont notamment engagées, par la voix de leurs associations représentatives, à inventorier de manière plus précise et régulière leur patrimoine, afin de faciliter le calibrage des contrats d’assurance pouvant leur être proposés, en mettant en œuvre des mesures de prévention des risques et en améliorant la formation des élus et des services sur le sujet.

Lexbase : À plus long terme, des ajustements normatifs et réglementaires seront-ils nécessaires ?

Guillaume Gauch et Romain Millard : Le PACT 25 prévoit quelques évolutions législatives, d’une ampleur assez limitée.

Tout d’abord, le Gouvernement s’est engagé à soutenir l’inscription dans la loi d’un délai de prévenance de six mois que devront respecter les assureurs avant de pouvoir résilier leur contrat avec une collectivité territoriale. Cette mesure est d’ores et déjà intégrée au projet de loi de simplification de la vie économique, adopté par le Sénat et en cours d’examen à l’Assemblée nationale.

Ensuite, les débats sur le projet de loi de finances pour 2026 devraient être l’occasion d’une réforme de la dotation de solidarité (DSEC) en faveur de l’équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques. Les objectifs de cette réforme sont les suivants : assouplir et harmoniser la définition des biens non assurables, simplifier les modalités de calcul, raccourcir les délais d’indemnisation et réévaluer la notion de construction à l’identique, dans une optique d’adaptation au changement climatique.

Par ailleurs, le Gouvernement a annoncé qu’il allait constituer auprès de lui un groupe de contact national permanent afin d’observer les tendances du marché assurantiel, suivre la mise en œuvre de ce PACT 25 et formuler régulièrement des recommandations, en particulier en matière de réassurance des risques sociaux exceptionnels. Ces recommandations pourraient ensuite donner lieu à des évolutions normatives supplémentaires.

Pour le reste, le PACT 25 ne prévoit pas de réformer le Code de la commande publique, privilégiant une action à droit constant. Le PACT 25 n’a pas non plus repris la proposition du « rapport Husson » de création d’un système d’indemnisation du risque d’émeute inspiré de celui qui existe pour les catastrophes naturelles, c’est-à-dire un système mutualisé faisant intervenir en dernier ressort la garantie de l’État. Il n’est pas non plus prévu de publication d’un cahier des clauses administratives générales (CCAG) et d’un cahier des clauses techniques générales (CCTG) spécifiques aux marchés d’assurance, bien que cela avait été proposé par le « rapport Chrétien-Dagès ».

Cela étant, des évolutions normatives pourraient venir directement de l’Union Européenne, à l’occasion de la révision des directives relatives à la commande publique datant de 2014, qui a été initiée par la Commission à la fin de l’année 2024 et qui devrait aboutir dans le courant de l’année 2026. En effet, des propositions ont été formulées afin d’assouplir les obligations pesant sur les acheteurs pour la souscription de leurs polices d’assurance, notamment par la Fédération des associations européennes de gestion des risques (FERMA) [5]. Reste à voir dans quelle mesure ces propositions seront reprises par le législateur européen, puis transposées en droit national.

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Un État membre ne peut invoquer un afflux imprévisible de demandeurs de protection internationale comme motif d’absence de fourniture des besoins fondamentaux des demandeurs d’asile.

La CJUE indique que les États membres sont tenus, en vertu de la Directive (UE) n° 2013/33 du 26 juin 2013, établissant des normes pour l'accueil des personnes demandant la protection internationale N° Lexbase : L9264IXE, de garantir aux demandeurs de protection internationale des conditions matérielles d’accueil assurant un niveau de vie adéquat, que ce soit par un logement, une aide financière, des bons ou une combinaison de ces formes. Ces conditions doivent couvrir les besoins fondamentaux, y compris un hébergement approprié, et préserver la santé physique et mentale des personnes concernées.

Si le droit de l’Union établit un régime dérogatoire strictement encadré permettant une adaptation des modalités d’accueil, en cas d’épuisement temporaire des capacités de logement normalement disponibles pour les demandeurs de protection internationale, l’application de ce régime présuppose que la situation revête un caractère exceptionnel, qu’elle soit dûment justifiée et limitée dans le temps. Ce régime trouve notamment à s’appliquer lorsqu’un afflux massif et imprévisible de ressortissants de pays tiers entraîne la saturation temporaire des capacités d’accueil.

Toutefois, même dans ce cas, la Directive prévoit que les États membres doivent couvrir, en tout état de cause, les besoins fondamentaux des personnes concernées, conformément à l’obligation de respecter la dignité humaine consacrée par la charte des droits fondamentaux.

Les autorités irlandaises ne pouvaient donc pas invoquer un cas de force majeure, qui serait constitué par l’épuisement temporaire des capacités de logement normalement disponibles sur son territoire pour les demandeurs de protection internationale, en raison d’un afflux massif de ressortissants de pays tiers après l’invasion de l’Ukraine, pour se soustraire à leurs obligations. 

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► Par un arrêt du 21 mai 2025, la Cour de cassation précise, pour la première fois, que le respect des règles de parité femmes-hommes doit être apprécié au moment du dépôt, par le syndicat, de sa liste, de sorte que le désistement, postérieur, d’un ou plusieurs candidats, n’emporte aucune conséquence sur la régularité de cette liste dont la composition pourrait pourtant ne plus respecter la proportion de femmes et d’hommes. Il s’agit ici de revenir sur l’impact de cette solution, regrettable tant sur le plan juridique que pratique.

1. Le principe de parité aux élections professionnelles : rappel du cadre juridique

Dans la lignée de ce qui a été conçu en politique [1], la loi « Rebsamen » du 17 août 2015 N° Lexbase : L2618KG3 a instauré le principe de parité aux élections professionnelles.

À l’origine, l’instauration de ce principe partait du constat de la sous-représentation des femmes parmi les élus du personnel [2].

Pourtant, des mesures incitatives existaient déjà, depuis 2001 [3], et invitaient, « lors de l’élaboration du protocole d’accord préélectoral, les organisations syndicales […], à examiner les voies et moyens en vue d’atteindre une représentation équilibrée des femmes et des hommes sur les listes de candidature » [4].

Cependant, en l’absence de valeur contraignante, ces dispositions n’ont pas produit d’effets.

Ce n’est qu’avec la loi « Rebsamen » qu’il a été imposé aux organisations syndicales la présentation de listes électorales composées de femmes et d'hommes à due proportion de la part de chaque sexe dans le collège électoral considéré au sein de l'entreprise.

On relèvera cependant qu’au cours des débats parlementaires, le principe de stricte parité a été rejeté, car jugé en décalage avec la ventilation des deux sexes selon les entreprises, liée notamment à la concentration des femmes et des hommes dans certains secteurs et métiers [5].

Ces dispositions sont maintenant codifiées aux articles L. 2314-30 N° Lexbase : L8480LG8 et suivants du Code du travail et prévoient, d’une part, que les listes syndicales comportant plusieurs candidats doivent être composées d'un nombre de femmes et d'hommes, présentés alternativement et correspondant à la part de femmes et d'hommes inscrits sur les listes électorales [6] et, d’autre part, en cas de manquement à ces principes, que le tribunal judiciaire peut annuler l'élection des derniers élus du sexe surreprésenté en suivant l'ordre inverse de la liste de candidats [7]. 

Afin d’apporter des réponses aux questions qui restent en suspens à la seule lecture de ces dispositions imprécises, le juge a été amené à intervenir.

À titre d’illustration, la Chambre sociale de la Cour de cassation a pu notamment préciser que ces règles de parité ne s’appliquaient qu’aux listes présentées par les organisations syndicales aux deux tours du scrutin et non aux candidatures libres présentées au second tour [8].

Par cet arrêt du 21 mai 2025, la Cour de cassation poursuit la clarification de ces dispositions sur un point important : la date à laquelle doit être appréciée la conformité des listes de candidats déposées par les organisations syndicales à ces dispositions.

2. Les faits de l’arrêt

En vue de l'élection des membres élus au CSE, un protocole d'accord électoral était signé et prévoyait un dépôt des listes pour le premier tour, au plus tard le 5 avril 2023. 

Le syndicat CGT déposait, avant cette date limite, pour le collège « employés », une liste de huit candidats, composée de cinq hommes et de trois femmes et conforme aux règles de parité. 

Le 6 avril 2023, soit après la date limite de dépôt des listes, l'une des candidates de ce syndicat, figurant en sixième position sur la liste présentée, retirait sa candidature.

À la suite de ce retrait, la liste de candidats du syndicat CGT n’était donc plus conforme aux règles de parité.

Dans ce contexte, le syndicat CGT obtient six élus dans ce collège lors du premier tour des élections se déroulant le 19 avril 2023.

3. Demandes et arguments

Le syndicat CFDT a saisi le tribunal judiciaire en annulation de l'élection du salarié « homme », figurant en dernière position sur la liste présentée par la CGT, au motif que cette liste, telle que présentée aux électeurs, ne respectait pas (plus) les règles de représentation proportionnelle entre les femmes et les hommes. 

Le tribunal judiciaire a fait droit à sa demande, estimant que le respect, sur la liste, des règles de proportionnalité, devait être apprécié au jour de la présentation de cette liste aux électeurs.

Dans le cadre de son pourvoi, le syndicat CGT faisait valoir que la conformité de sa liste aurait dû être appréciée à la date d'établissement et de dépôt de la liste, sans qu'il soit tenu compte de l'éventuelle décision d'un candidat de retirer postérieurement sa candidature.

C’est dans ce contexte que la Cour de cassation a été amenée à se prononcer sur la date à retenir pour apprécier la régularité de la composition d’une liste électorale au regard des règles de parité femmes-hommes.

Par cet arrêt du 21 mai 2025, elle a jugé que « lorsqu'un protocole préélectoral mentionne une date limite de dépôt des candidatures, celle-ci s'impose aux parties et […] l'appréciation de la régularité des listes au regard de l'article L. 2314-30 du Code du travail s'entend des listes déposées avant cette date limite de dépôt, peu important que la liste de candidats soumise au scrutin soit incomplète à la suite de la décision ultérieure de certains candidats de se retirer de la liste ».

4. Précisions, analyse et portée

Une décision inédite. Pour la première fois, la Cour de cassation se prononce sur la date d’appréciation du respect, sur les listes syndicales, de ces règles de représentation équilibrée, en fixant cette date au jour de la date limite du dépôt des listes par le syndicat.

Cette date limite de dépôt des candidatures n’est pas prévue par la loi, mais, le plus souvent, fixée par le protocole d’accord préélectoral et s’impose aux candidats et à l’employeur [9].

Il résulte d’une telle solution qu'une modification ultérieure de cette liste, liée au désistement d’un ou plusieurs salariés, qui modifierait la proportion des deux sexes, n'emporterait aucune conséquence.

Une décision justifiée par un souci de protéger les syndicats des conséquences du désistement de leur(s) candidat(s). Avant d'en juger ainsi, la Cour de cassation prend le soin de rappeler un principe établi de longue date, selon lequel la décision d'un salarié de se retirer d'une liste s'impose au syndicat ayant présenté cette liste, qui doit immédiatement l’en retirer, nul ne pouvant être candidat sur une liste sans son accord [10]. 

Par cette souplesse, la Cour de cassation semble vouloir protéger les organisations syndicales qui auraient présenté une liste de candidats conforme aux prescriptions de l’article L. 2314-30 du Code du travail N° Lexbase : L8480LG8, dans les délais requis, des risques de décision(s) individuelle(s) de salarié(s) qui ne consentiraient plus à être candidat(s) postérieurement.

Elle protège ainsi les syndicats des conséquences du manquement aux règles de parité en cas de retrait individuel de candidature(s).

En effet, pour mémoire, l’organisation syndicale, dont la liste ne respecterait pas les règles de parité femmes-hommes, risque de voir l’élection de son ou de ses derniers élus du sexe surreprésenté annulée [11].

Cette position se trouve sans doute légitimée par la force contraignante de la date limite de dépôt des candidatures fixée par le protocole d’accord préélectoral, au-delà de laquelle les candidatures ne peuvent plus être modifiées et risquent l’irrégularité [12].

Une décision rendue en violation de dispositions d’ordre public absolu. À la lecture de l’arrêt commenté, il n'est sans doute pas inutile de rappeler que les dispositions de l’article L. 2314-30 répondent à l'objectif légitime d'assurer une représentation des salariés qui reflète la réalité du corps électoral et de promouvoir l'égalité effective des sexes [13], et sont d'ordre public absolu.

Récemment encore, la Cour de cassation a décidé qu’un protocole préélectoral ne pouvait imposer aux syndicats un ordre d’alternance, en raison du caractère d'ordre public absolu des dispositions de ce texte [NDLR : celles de l’article L. 2314-30 du Code du travail] [14].

Dans l’arrêt du 21 mai 2025, la Cour de cassation atténue donc la force juridique de ces dispositions au bénéfice des organisations syndicales.

En effet, en précisant que seule la situation lors du dépôt de la liste compte, elle accepte les manquements à ces dispositions d’ordre public absolu survenant après le dépôt des listes et découlant du retrait d’un ou de plusieurs candidats.

La Cour de cassation prend ainsi le contrepied de la solution dégagée par le tribunal judiciaire, logique sur le plan juridique, ce dernier ayant, dans le même esprit que la Cour de cassation dans les arrêts susvisés, naturellement fait prévaloir des dispositions d'ordre public absolu. 

Surtout, une décision annonciatrice de contournements. Les syndicats, puisqu’ils ne supportent pas les conséquences du retrait de leurs candidats sur la liste présentée, pourront tout à fait présenter, sur leurs listes, des candidats pour lesquels ils sauront qu’ils se retireront une fois les listes déposées.

La Cour de cassation propose ainsi une revisite de l’adage « nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude », en prévoyant le contraire : demain, les syndicats pourront tourner à leur avantage leur manque de diligences. 

Certains candidats pourraient donc figurer sur les listes uniquement pour assurer le respect de ces règles de parité au moment de leur dépôt, sans avoir consenti ou été informés.

Un tel stratagème pourrait être déployé par les organisations syndicales de connivence (ou non) avec les candidats.

Or, comment peut-on imaginer ne pas sanctionner un syndicat qui aurait positionné des candidats sans leur demander leur avis, aux seules fins de satisfaire artificiellement aux règles de parité ? Comment peut-on même imaginer qu’une liste de candidats soit établie sans l’accord des intéressés ?

La Cour de cassation met en musique les conditions d’une disparition totale, en pratique, de l’exigence de parité.

Une autre voie aurait été possible. Il est à regretter que la Cour de cassation se soit bornée à rappeler le principe « nul ne peut être candidat sur une liste sans son accord », sans en tirer les conséquences.

En effet, selon ce principe, afin d’être porté candidat sur une liste électorale, le salarié doit préalablement y avoir consenti et mieux encore, avoir été actif dans la campagne.

Il s'agit là d’un principe pilier du droit électoral, le Code électoral rappelant cette nécessité pour toute déclaration de candidature [15].

À notre sens, a minima, la Cour aurait pu ériger, en condition sine qua non à l’application de sa solution, la justification du consentement du salarié candidat qui s’est rétracté.

Condition préalable qui ne semble pas dénuée de sens lorsque l’on sait que l’organisation syndicale dispose d’un temps suffisamment long pour fédérer les salariés et ainsi constituer ses listes des candidats, puis d’un temps restreint entre la date limite de dépôt des listes et la tenue du 1er tour.

Une décision contraire à l’esprit des textes. Il va sans dire que la Cour de cassation ne tranche pas en faveur d’une représentation des femmes et des hommes conforme à leur proportion parmi les salariés de l’entreprise inscrits sur les listes électorales et ne poursuit ainsi pas l’objectif poursuivi par la loi « Rebsamen ».

Cela est d’autant plus déplorable que l’application de ces règles de mixité proportionnelle, nécessaires au regard de la sous-représentation des femmes au sein des instances représentatives du personnel, a porté ses fruits [16].

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